Rechtspraak in een spagaat tussen kwaliteit en kwantiteit

Lezing LHV Zwolle 16 april 2012

Hotel Wientjes Zwolle

Dr. mr. W. Wedzinga

Inleiding

In het kader van een door de Landelijke Huisartsen Vereniging Zwolle-Lelystad georganiseerde themabijeenkomst over de “huisarts in spagaat tussen voorziening en ondernemerschap” werd door verschillende sprekers vanuit zeer diverse invalshoeken gesproken over de consequenties van marktwerking in de zorg. Tot die sprekers behoorden Prof,. Van Mourik, Prof. Sweder van Wijnbergen en enkele leden van de Tweede Kamer. Dagvoorzitter was Victor de Coninck.

Mij was gevraagd iets te vertellen over de gevolgen van outputfinanciering voor de rechtspraak en meer in het bijzonder de strafrechtspraak. Dat moest in twintig minuten, waardoor ik slechts zeer bekmopt op het thema kon ingaan. Binnenkort kom ik uitgebreider op het onderwerp terug, omdat de op kwaniteit gebaseerde financiering van de rechtspraak gecombineerd met tekortschietende aandacht voor jurisch ambachtelijke kwaliteit negatieve  en onheilspellende gevolgen heeft gehad voor de kwaliteit van de (straf)rechtspraak. Maar dat vergt wat meer uitleg. Als voorboden publiceer ik hier mijn lezing.

Lezing

Steeds meer nadruk op doelmatigheid, efficiency, output en systeemkwaliteit

Schaalvergroting en verzakelijking van de collectieve sector in de afgelopen decennia hebben ook hun weerslag gehad op de rechtspraak. Vraagoriëntatie, output-verantwoording, kostentoerekening aan producten deden daarmee ook in de gerechtelijke sector hun intrede. In het kader van de modernisering van de rechtspraak is in 2002 een nieuw bekostigingsmodel ingevoerd. Centraal staat getrapte bekostiging via de Raad voor de Rechtspraak op basis van geraamde productie,  waarbij de werklast wordt berekend met het zgn. ‘Lamicie-model’. Het model ging dus uit van planning en niet van realisatie. Verrekening van verschillen tussen geraamde en gerealiseerde productie kon vanwege het kasverplichtingenstelsel niet plaatsvinden. Hoewel de systematiek in hoofdlijnen is gehandhaafd, werd in 2005 een vereenvoudiging doorgevoerd. Daarin is sprake van afrekening op basis van gerealiseerde in plaats van geraamde productie. Ook is er  meer expliciete aandacht voor kwaliteitszorg dan in de oorspronkelijke opzet. Maar dan hebben we het voor de goede orde over systeemgerichte en organisatorische kwaliteit. Niet over de juridische kwaliteit. Het opnemen van kwaliteit als variabele of component in de formules van de bekostiging is onwenselijk en – naar alle waarschijnlijkheid – in dit stadium onmogelijk. Kwaliteit en kwaliteitseisen functioneren in het systeem zoals gezegd als noodzakelijke voorwaarde voor een goed functionerend bekostigingsstelsel Dat maakt het noodzakelijk meer aandacht te besteden aan kwaliteit binnen de bedrijfsvoering. Het accent lag en ligt op een optimalisatie van een systeem van kwaliteitszorg vanuit een organisatorische invalshoek. Een verrekensystematiek is ontwikkeld voor het geval gerechten meer of minder zaken hebben geproduceerd dan in de jaarplannen is afgesproken. De opbrengst van meer productie komt ten bate van de gerechten, minder productie dan afgesproken ten laste van de gerechten. De jacht op kwantiteit werd geopend.

Geen doelmatigheid, maar bureaucratie

Cijfermatig is het opvallend dat de achterstanden in hoog tempo goeddeels zijn weggewerkt, terwijl de werkdruk niet lijkt te zijn toegenomen, zo constateerde de visitatiecommissie in 2006. Maar een waardering hiervan is moeilijk omdat de conclusies lang niet door iedereen worden gedeeld en omdat de hierover gepubliceerde cijfers multi-interpretabel zijn, bijv. omdat de laatste jaren het Openbaar Ministerie steeds meer zaken buiten de rechter om, zelfstandig kan afdoen (strafbeschikking), veel zaken via het CJIB lopen en de neiging is ontstaan steeds meer strafzaken op het bordje van de enkelvoudige politierechter te schuiven. Een gevaarlijke ontwikkeling. Cijfers van het CBS over de doorlooptijden geven bovendien een wisselend beeld, die de waardering nog meer vertroebelen. Zo daalt de geregistreerde criminaliteit al een groot aantal jaren, en is het aantal door de rechter afgedane strafzaken relatief slechts licht toegenomen (van 103.00 naar 112.000). De doorlooptijden in strafzaken bij de politierechter is in de periode 2005-2010 licht opgelopen (van gemiddeld 5 weken, tegen 6 weken in 2010), terwijl die tijden voor de meervoudige strafkamer van de rechtbank, die de ingewikkelde strafzaken behandelt) in 2010 op 17 weken lag en in 2005 op 14 weken.  Beide ontwikkelingen zijn verklaarbaar. De politierechter wordt overstelpt met strafzaken en de ingewikkeldheid van zaken die door de meervoudige kamer worden berecht is enorm toegenomen (invloed verdragsrecht, discussies over forensisch bewijs en rapportages gedragsdeskundigen; toegenomen mondigheid verdediging). Gelet op dat laatste is het niet verwonderlijk dat ook de doorlooptijden bij het Hof in beroep in 2010 hoger liggen. Deze tendens zet zich bij de HR voort, het geen in toenemende mate er toe leidt dat de berechting onredelijk lang duurt en strafvermindering wordt toegepast. Zo gezien komt de conclusie uit het rapport van het SCP in 2012 (“Waar voor ons belastinggeld”) dat de rechtspraak gelet op de grote investeringen in de periode 1995-2010 weinig extra heeft gepresteerd, niet als een donderslag bij heldere hemel (al wordt ook die conclusie – uiteraard – in twijfel getrokken). Binnen de gerechten heeft zich bovendien een stille revolutie voltrokken. De rechterlijke macht is van origine een van autonome professionals en wordt meer en meer gekenmerkt door een die is doortrokken van bureaucratie en management. Veel meer dan vroeger wordt bij het selecteren van rechters gelet op managementkwaliteiten en het management (gerechtsbestuur zowel als RvdR) drukken een steeds sterker stempel op de bedrijfscultuur. Door een niet gering aantal rechters wordt dit als onplezierig (om een eufemisme te gebruiken) ervaren. Zeker wanneer ook de bevordering tot vice-president of coördinerend vice-president afhankelijk wordt gemaakt van de managementkwaliteiten. Veel rechters storen zich aan de bureaucratie (tijdschrijfonderzoeken) en dringen aan op verbetering van de inhoudelijke kwaliteit. Daarvoor is wel oog, maar er is vaak weinig ruimte voor rechters om vakcursussen te volgen. Het werk blijft niet liggen. Interne discussie over onderlinge uitspraken wordt vaak geschuwd en kennis van het verdragsrecht is in het algemeen minimaal.

Conclusie

Het antwoord op de vraag of de rechtspraak dor de introductie van een op productie en doelmatigheid georiënteerd financieringsmodel ook daadwerkelijk efficiënter is gaan werken, is niet eenduidig en dat zegt al genoeg. Wat wel duidelijk is dat de bureaucratie enorm is toegenomen en de sfeer er binnen de gerechten niet beter op is geworden. Daarbij komt dat het managementdenken onvoldoende rekening heeft gehouden met de toegenomen complexiteit van strafzaken en meer in het algemeen van het recht. De regeldichtheid in ons land is enorm en door hiervoor genoemde factoren is de beoordeling er niet eenvoudiger op ge worden. Zaken, ook ingewikkelde zaken, worden te vaak afgedaan door een enkelvoudige rechter en het bijhouden van rechtspraak en literatuur schiet er te vaak bij in. Er is onvoldoende kennis van andere vakgebieden, terwijl die kennis vaak wel nodig is om een zaak goed af te doen. Rechters die worden afgerekend op het aantal uitspraken zijn te vaak slordig bij de bewijsbeslissingen en, hebben te vaak de neiging om een zaak af te doen in plaats van getuigen te horen.  Het lijkt mij wenselijk en noodzakelijk dat het economisch denken zijn dominantie verliest en dat meer rekening wordt gehouden met inhoudelijke kwaliteitseisen, bijv. door onafhankelijke deskundigen in te huren die de zaken die bij de HR of het EHRM de toets der kritiek niet kunnen doorstaan te analyseren en op basis daarvan te bezien of, en zo ja, welke kwaliteitsimpulsen nodig zijn. Berechting binnen een redelijke termijn mag niet ontaarden in een te vlotten en slordige berechting. Want dan keert de wal het schip.

Copyright2012@Wedzinga